La setmana passada es va celebrar a Barcelona el World Metropolitan Summit, una trobada que va aplegar una quarantena de ciutats i institucions metropolitanes. Aquesta trobada global, que se celebrava per primer cop, va ser una manera de celebrar el 10è aniversari de la xarxa d’Autoritats Metropolitanes Europees (EMA en les seves sigles en anglès) obrint-se a la resta del món.
L’objectiu de la trobada, com ho ha estat fins ara el treball al si de l’EMA, ha estat la reivindicació del reconeixement d’aquesta escala territorial i les seves institucions, siguin de la naturalesa que siguin, com a actors essencials per a donar resposta als reptes als que ens enfrontem com a societat. Si les ciutats són el futur, el futur de les ciutats està fora dels seus nuclis centrals, i en particular en els seus entorns metropolitans.
L’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB) va ser la impulsora de l’EMA i ho ha estat d’aquesta cimera mundial. La nostra entitat metropolitana, com és sabut, és l’única d’aquesta naturalesa a l’Estat espanyol. Algunes ciutats, com Bilbao, Màlaga o Saragossa, compten amb espais de col·laboració metropolitana vinculats a plans estratègics i d’altres disposen d’agències sectorials (transport, residus, etc.). Però no existeix una política estatal clara, ni molt menys uniforme, al respecte.
En realitat, el panorama internacional tampoc és gaire homogeni pel que fa al tractament institucional, normatiu, competencial i financer de les realitats metropolitanes cosa que, com posa de manifest la professora Mariona Tomàs en els seus estudis sobre governança metropolitana, en dificulta la comparació.
El cas del Regne Unit
El procés de devolution al Regne Unit, per exemple, constitueix una de les transformacions institucionals més rellevants en la governança territorial europea de les últimes dècades. Nascut com a resposta a les tensions territorials recents de l’Estat britànic —principalment a Escòcia, però també a Gal·les i la sempre convulsa Irlanda del Nord—, aquest procés ha derivat també en una dimensió urbana i metropolitana que, encara que menys visible mediàticament, resulta clau per entendre l’evolució recent de les principals ciutats del país.
La devolution britànica es caracteritza pel seu enfocament pragmàtic, asimètric i negociat, basat en acords ad hoc i flexibles, pels quals s’atorguen competències diferenciades a les autoritats locals en funció d’acords específics amb el govern central. És un cas diferent, per exemple, al de França, on la Métropole du Grand Paris i altres mètropols van ser creades per llei amb un marc homogeni i competències definides per l’Estat, o al d’Itàlia, on les províncies van ser transformades també per decret en àrees metropolitanes dins d’un marc comú.
El procés de devolution va començar a consolidar-se al Regne Unit a partir del 2011, quan el govern de coalició conservador-liberal demòcrata va impulsar els anomenats City Deals. Aquests acords bilaterals entre el govern central i determinades àrees urbanes van establir mecanismes per transferir recursos i competències a les autoritats locals a canvi de compromisos en matèria de creixement econòmic, ocupació i planificació territorial.
L’any 2014, el Greater Manchester Agreement va marcar un punt d’inflexió en crear la figura del metro major (alcalde metropolità) i dotar l’àrea metropolitana de la ciutat de l’abella d’un conjunt de competències estratègiques en transport, desenvolupament econòmic, habitatge, formació i salut. Des d’aleshores, el model s’ha estès a altres Combined Authorities com Liverpool City Region, West Midlands o West Yorkshire.
De fet, el cas de Greater Manchester és paradigmàtic del que persegueix la devolution. La institució metropolitana (Greater Manchester Combined Authority) agrupa deu municipis, que han passat a ser considerats districtes, que cooperen sota el lideratge polític del metro major, actualment el laborista Andy Burnham, elegit per sufragi directe. Aquesta estructura ha permès una planificació més coherent de la mobilitat i el desenvolupament urbà, la gestió integrada del transport públic i el disseny d’estratègies econòmiques conjuntes com la Greater Manchester Strategy 2025–2035, això sí, no exempta de dificultats com en tot procés de redistribució de poder.
Tot i així, en conjunt, el model manchesterià mostra que la devolution pot enfortir la governança multinivell en facilitar l’articulació entre les polítiques locals i les prioritats nacionals.
Alemanya i Itàlia
A Alemanya, en canvi, la governança metropolitana s’emmarca en un federalisme cooperatiu ben establert. Les regions metropolitanes, com el Rhein-Ruhr o Frankfurt/Rhein-Main, funcionen mitjançant associacions intermunicipals que coordinen polítiques de transport, desenvolupament econòmic i ordenació territorial, recolzades per una cultura de cooperació institucional i un finançament estable. Així doncs, a diferència del Regne Unit, on la devolution es recolza en la negociació política i la innovació institucional, el model alemany se sustenta en l’estabilitat del marc federal i en una clara distribució de competències entre nivells de govern.
Per la seva banda, Itàlia ofereix un escenari intermedi. Com ja s’ha dit, la creació de les Città Metropolitane el 2014 va buscar substituir les províncies a les principals àrees urbanes (Roma, Milà, Nàpols, Bolonya, entre d’altres) per governs metropolitans que integressin planificació territorial, mobilitat i desenvolupament econòmic. Tanmateix, la manca de finançament suficient i d’una legitimitat política clara —els seus dirigents són, en la majoria dels casos, els alcaldes de les capitals— ha limitat la seva eficàcia. Davant d’això, l’experiència britànica destaca per haver generat lideratges visibles i per haver vinculat la governança metropolitana amb incentius econòmics concrets.
Finlàndia
Existeixen, però, altres fórmules del que podríem anomenar governança col·laborativa en diversos països. No en va, les realitats metropolitanes són emergents i dinàmiques a tot el món, i en particular a Europa.
Un dels casos més novedosos és el de Finlàndia, les seves ciutats principals —Hèlsinki, Espoo, Tampere, Vantaa, Oulu i Turku— han format des del 2023 una aliança estratègica amb el govern nacional per millorar la coordinació en polítiques urbanes. Aquestes sis urbs reuneixen gairebé la meitat de la població del país i constitueixen el seu motor econòmic essencial.
El model consisteix en reunions periòdiques entre alcaldies i ministeris, sota la coordinació d’una secretaria presidida pel Ministeri d’Assumptes Econòmics i Treball, que es posen en marxa des de les primeres fases dels processos de planificació en grups de treball que aborden àmbits diversos, des de l’educació infantil a la digitalització passant per la segregació urbana.
També es busca proporcionar una veu directa per a les ciutats en el disseny del marc financer plurianual de la Unió Europea, la qual cosa ha de permetre que les polítiques nacionals s’alineïn millor amb les realitats locals.
Països Baixos
Als Països Baixos, el cas més significatiu és el de la capital, que també està en procés de repensar el seu model aprofitant que se celebren, precisament el proper 27 d’octubre, els 750 anys de la seva fundació. Amsterdam disposa actualment d’un sistema de governança metropolitana complex, basat en múltiples nivells institucionals formals i informals, associacions intermunicipals, autoritats sectorials i estructures de participació ciutadana. Fins i tot amb institucions de col·laboració per a tota la regió del delta del Rin.
El seu model, doncs, no es basa en una autoritat metropolitana forta amb competències obligatòries en tots els municipis; en canvi, moltes competències es gestionen mitjançant cooperació voluntària, acords sectorials, estructures intermunicipals (com l’autoritat de transport o xarxes d’innovació) i participació ciutadana. Això permet flexibilitat i adaptabilitat a la realitat local, però genera reptes quant a coordinació, finançament i claredat de responsabilitats.
De fet, la principal institució metropolitana, Metropoolregio Amsterdam, és una associació informal de 36 municipis i 2 províncies que funciona com a fòrum de cooperació estratègica per a temes que transcendeixen les fronteres municipals, principalment planificació urbana, desenvolupament econòmic i mobilitat.
Polònia
Un últim exemple, dins de la gran varietat de casuístiques internacionals, seria el de Polònia on, de manera similar al de l’Estat espanyol només existeix des del 2017 una autoritat metropolitana reconeguda dins de l’ordenament institucional, la Metropolis GZM, per a la regió de l’Alta Silèsia-Conca de Zagłębie (amb Katowice com a ciutat principal). Com en altres casos, la intenció ha estat dotar aquesta aglomeració d’un instrument legal específic amb competències definides i finançament estable per millorar la capacitat de governança metropolitana, entenent que es redueixen els solapaments i es pot escometre una planificació del sòl, del transport i d’altres serveis més coherent. Portar-ho a la pràctica, però, sempre resulta més difícil.
Per contra, una gran ciutat com Cracòvia no compta amb un ens metropolità amb les mateixes facultats legals, però sí existeix la Kraków Functional Urban Area (KFUA) i l’estratègia Kraków Metropolis 2030, adoptada el 2021 entre la ciutat principal i 14 municipis veïns, que agrupa diversos municipis per a cooperació funcional però sense la transferència de competències.
Tanmateix, el model de Carcòvia il·lustra que tot i que la creació d’una autoritat metropolitana forta pot ser políticament difícil, hi ha valor en les estratègies supra-locals, en la cooperació voluntària, en els instruments funcionals i en la participació ciutadana com a mitjà per construir legitimitat metropolitana.
Catalunya i Espanya
En definitiva, no hi ha solucions úniques ni tan sols dins dels països, però la tendència a dotar les metròpolis d’eines per a governar grans àrees urbanes de manera coordinada és generalitzada i inevitable en el món del segle XXI.
Però, per què ens resulten de major interès en els models més d’organització metropolitana més flexibles, com el britànic? Precisament per la seva capacitat d’adaptació a realitats territorials diferents, com les que es donen en el context espanyol i també en el català, on la solució per a les aglomeracions urbanes de Tarragona, Girona o altres no ha de ser necessàriament la mateixa que la de Barcelona. Les possibilitats, però, d’aplicar models asimètrics en el país del “cafè per tothom” semblen llunyanes.
En aquest sentit, aquesta mateixa setmana, en el marc del III Foro Urbano de España a La Corunya, organitzat pel Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, l’equip del Pla Estratègic Metropolità de Barcelona dirigirà un taller amb una dotzena de ciutats espanyoles per abordar quin és el seu posicionament actual en termes de col·laboració metropolitana i explorar possibles categoritzacions que ajudin a definir fórmules adaptades a realitats diverses.
