El municipi és una de les institucions polítiques més antigues i persistents de la història d’Occident. Durant segles ha estat la forma bàsica d’organització col·lectiva, d’autogovern i de representació dels interessos locals, de manera que ha vist néixer i morir o entrar en declivi moltes altres formes d’articulació territorial.
Encara avui l’autonomia municipal, garantida a l’article 140 de la Constitució Espanyola, és un dels principis fonamentals del nostre ordenament jurídic malgrat que, com qualsevol altra delimitació administrativa, es troba tensionada pels canvis demogràfics, econòmics i territorials. Enlloc això és tan evident com als entorns metropolitans, on la tradició municipalista topa amb una realitat urbana plenament interdependent.
Tot i així, la fortalesa de l’estament municipal com a ens polític referent de la ciutadania és més que notable. Un breu recorregut històric ens ajudarà a entendre d’on prové aquesta fortalesa al nostre país i a aquells amb els que compartim tradició política i cultural.
El municipi, com ja he dit, és una institució amb una trajectòria que es remunta al municipium romà. Però és a la baixa edat mitjana (segles XI a XV) quan la noblesa atorga cartes de poblament i privilegis a parròquies, viles i termes, reconeixent-los drets col·lectius i una certa autonomia fiscal, judicial i d’organització. Aquesta experiència va posar les bases d’una cultura política local basada en la proximitat i la defensa dels interessos propis davant poders superiors, que ha perdurat en el temps.
A partir del segle XVIII es dona una pèrdua d’autonomia institucional dels municipis amb l’emergència i consolidació dels estats-nació. Tot i així, la tendència a la centralització del poder del segle XIX no va esborrar aquesta memòria municipalista. De fet, en el cas català, es considera que l’ocupació francesa va provocar un relatiu buit de poder que va acabar sent exercit en gran part per les autoritats locals.
Un dels pensadors més influents del moment en aquests afers va ser Alexis de Tocqueville, qui va arribar a afirmar ni més ni menys que “Els homes han fet les nacions i els estats, però el municipi sembla haver sortit directament de les mans de Déu”. No en va, a la fórmula clàssica de la separació de poders heretada de la Il·lustració francesa (legislatiu, executiu i judicial), Tocqueville hi afegia el poder municipal com a quart component, afirmant que en el municipi resideix la força dels pobles lliures.
El municipi va quedar així integrat en l’arquitectura de l’Estat i va adquirir una forma que no ha variat gaire des de llavors, però va continuar sent percebut com l’espai polític i de relació amb el poder més proper i recognoscible. Aquesta persistència explica, en bona mesura, la centralitat simbòlica i política que encara avui té l’ajuntament en la vida quotidiana de la ciutadania.
La recuperació dels ajuntaments democràtics
És per això que la recuperació dels ajuntaments democràtics després del franquisme és una de les fites més assenyalades i possiblement la menys controvertida del procés de transició espanyola. No obstant això, el desenvolupament de l’estat de les autonomies va suposar un fre a les aspiracions municipals, avui encara vigents, d’assolir més competències i millor finançades. O, millor dit, d’ajustar competències i recursos a la realitat. En aquest sentit, es va fer cèlebre la cita de l’alcalde de Vitoria entre 1979 i 1999 en la que afirmava “donde acaban mis competencias, empiezan mis incumbencias”, volent fer notar el desajustament existent.
Els municipis, certament, assumeixen funcions creixents en àmbits socials, urbans i ambientals, però disposen d’un finançament limitat i molt dependent d’altres administracions. Aquest desequilibri es veu agreujat per una governança multinivell densa i sovint confusa.
A Catalunya hi ha actualment 947 municipis i hi ha hagut dos moments en els que s’ha intentat portar a terme reordenacions de competències i donar un major reconeixement al paper dels ajuntaments amb la constitució d’una Mesa pel Pacte Local l’any 1998 i en l’articulat de l’Estatut de 2006 que obre la porta a una legislació pròpia en aquest àmbit. Una de les particularitats que es donen al nostre país i que no ajuda especialment a fer més present la veu del món local en aquest tipus de processos és l’existència de dues grans associacions municipalistes, la Federació de Municipis de Catalunya i l’Associació Catalana de Municipis, que pugnen per la representativitat del món local.
Dins d’aquests esforços per reordenar el mapa administratiu mereix un capítol apart el conegut com Informe Roca de l’any 2000 i el rebuig frontal que va rebre la seva proposta de reducció del nombre de municipis a Catalunya fins a 758, eliminant bàsicament els menors de 250 habitants. Ni la promesa de majors competències i recursos va poder amb la defensa aferrissada de la sobirania municipal.
És també coneguda al nostre país l’aversió general cap a les Diputacions, sempre en el punt de mira de la simplificació de la planta administrativa catalana i espanyola. No s’ha explicat gaire, però, com podran sobreviure la gran majoria de municipis, en particular els menors de 5.000 habitants (77% del total a Catalunya) sense el suport tècnic i els recursos que els proporciona aquest nivell de govern. Una altra cosa és racionalitzar els ens de segon nivell, amb representants no elegits directament per la ciutadania, entre els que es troben les comarques, les vegueries (sense pràcticament estructura, de moment) o la mateixa AMB.
Sens dubte, doncs, el debat sobre el futur dels municipis a Catalunya es troba fortament condicionat per aquesta tensió entre localisme, proximitat democràtica i capacitat operativa. D’una banda, el municipi és percebut com l’escala més propera a la ciutadania, amb una forta càrrega històrica i identitària; de l’altra, molts ajuntaments tenen dificultats reals per prestar serveis de qualitat i afrontar reptes cada cop més complexos.
La fragmentació municipal planteja dubtes sobre l’eficiència del sistema, però ja hem constatat que qualsevol proposta de fusió o reducció topa amb una resistència social i política notable. Per si algú en té dubtes, només cal constatar com l’empremta de les agregacions dels antics municipis del pla de Barcelona a la capital fa més d’un segle encara cueja.
Més segregacions que agregacions, i metropolitanes
En aquest sentit, un dels indicadors més clars de la fortalesa d’aquesta institució és que, malgrat hi ha normatives que faciliten l’agregació de termes municipals, el que s’ha anat produint en realitat són segregacions, fruit del desig d’autonomia de certs nuclis de població que han guanyat en personalitat (i sovint en capacitat econòmica) front els altres nuclis del municipi en qüestió.
Crida l’atenció, per cert, que algunes de les segregacions més recents s’hagin produït en entorns metropolitans, fet que reafirma aquest marc mental de la identitat local associada al municipi. Així ha passat al Camp de Tarragona (Salou el 1989 i la Canonja el 2010, l’última de les segregacions realitzades fins el moment) i, per descomptat, a l’Àrea Metropolitana de Barcelona, amb els casos de Badia del Vallès (1994), que segueix lluitant per la seva viabilitat econòmica, i de la Palma de Cervelló (1998).
Encara avui en dia hi ha conflictes dins de l’AMB relacionats amb els límits dels termes municipals, com el que ha esclatat recentment entre Cerdanyola del Vallès i Sant Cugat del Vallès al voltant del nucli de Bellaterra, que ha passat de votar majoritàriament l’any 2015 per la seva independència del primer a deixar-se estimar pel segon i flirtejar amb un canvi de terme municipal. O la disputa entre Cornellà de Llobregat i el Prat de Llobregat pels terrenys en els que es troba l’estadi del RCD Espanyol i el centre comercial Splau. O la sembla que per ara desactivada reclamació de l’Hospitalet de Llobregat de recuperar la seva sortida al mar a la zona de l’històric far del Llobregat.
Sovint hi ha qui recorda que la supressió de la Corporació Metropolitana de Barcelona l’any 1987 va tenir segurament tant a veure amb el potencial conflicte de poder amb la Generalitat com amb la tranquil·litat espiritual dels municipis que la formaven. I és aquest el punt al que volia portar la reflexió d’aquest article. No podem tornar a caure en errors similars. La fortalesa identitària del municipi no pot traduir-se en que les decisions es prenguin de manera fragmentada o que s’instal·lin dinàmiques competitives, en un moment en el que cal assolir una major capacitat de fer front des del món local als grans reptes de futur com el canvi climàtic, l’envelliment o les desigualtats.
De nou, l’actualitat ens ofereix exemples dels riscos que correm si proliferen posicionaments unilaterals en qüestions com els anys d’empadronament necessaris per accedir a un habitatge públic o si es porten a terme actuacions unilaterals en el tractament que es dona a la població sense llar dins de determinats termes municipals.
A poc més d’un any vista de les eleccions municipals, i quan hauríem d’estar avançant en com enfortir els mecanismes de cooperació i millorar la governança de tota la metròpoli, ens enfrontem al risc real d’enrocament dels alcaldes i alcaldesses (i dels candidats i candidates) en un discurs de “el meu municipi primer” que vagi exactament en la direcció contrària.
El dilema de fons és com preservar el valor polític i simbòlic del municipalisme sense convertir-lo en una estructura feble o merament administrativa, però sense caure tampoc en una nova generació de polítiques de campanar basades en posicionaments insolidaris i miops davant dels problemes compartits. Podem entendre que els alcaldes i alcaldesses, i els candidats a ser-ho, focalitzin el seu missatge en els interessos del seu electorat potencial, i que hi ha pocs incentius per fer-ho d’una altra manera. Però cal tenir en compte també que els càrrecs electes no ho són només per servir a qui els voten ni tan sols als qui potencialment ho podrien fer, sinó al conjunt de la societat.
El futur de la governança barcelonina no passa, en definitiva, per triar entre municipi o metròpoli, sinó per redefinir la relació entre ambdós. I aquesta redefinició, inevitablement, exigirà decisions polítiques valentes, capaces d’anar més enllà de les fronteres heretades sense renunciar a la proximitat democràtica que ha fet del municipi una institució tan resilient al llarg dels segles.
